随着我国财政规模扩大和部门预算中项目预算比重提高，项目过多、过杂、过散问题凸显，缺乏控制机制，导致监督失灵

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 陆文军 周琳

　　公务活动超预算、超范围、超标准列支费用，擅自更改出国行程、延长境外停留时间、超编制配备公车……近期公布的审计报告中，一些部门单位的“三公”经费、会议费管理和使用等方面问题累累。中央巡视组2014年首轮巡视中，“三公”经费“违规”亦是高频词。

　　“三公”消费不规范现象缘何年年审，且又年年犯？

　　上海财经大学公共财政研究院教授马国贤等专家认为，以目前部门预算重要组成部分的项目预算为例，随着我国财政规模扩大和项目预算比重提高，项目过多、过杂、过散问题突出，导致财政、审计监督失效，因而“跑部钱进”式腐败和“三公支出”漏洞堵不胜堵。把“政府花钱”关进制度的笼子里，改革部门预算制度已经刻不容缓。

　　2014年上半年的最后一天，《深化财税体制改革总体方案》通过，预算改革成为改革的“开路先锋”。全面、规范、公开，让公民看得到、看得懂、能提意见，成为财税体制改革的重头戏。这其中，当务之急，专家建议，针对关注度高的“三公”经费使用问题，重建“部门预算模式”，完善项目预算管理。

　　3人如何监督上千个项目

　　7月9日，中央巡视组表示，在巡视科技部时发现，因公出国(境)、公车配备、召开会议等方面存在违反中央八项规定的现象。6月25日公布的审计报告中，因擅自更改出国行程，公务活动超预算，一些顶风违反中央八项规定精神的部门单位也被点名。

　　例如，上述审计报告指出，科技部、中科院生态环境研究中心、中国土木工程学会、中国建筑文化中心违规组织“双跨”(跨地区、跨部门)出国考察或营利性团组7个。如中科院生态环境研究中心在2012年和2013年未经批准的“双跨”团组中，邀请自然科学基金会主管项目的1名工作人员持因私护照分别出访美国、加拿大，承担费用超过4万元。

　　还有7个部门本级和9个所属单位的149个团组存在擅自更改行程、延长境外停留时间问题，其中民航局及所属单位有113个团组、食品药品监管总局有9个团组。海洋局2012年组织的跨部门“赴南极长城站考察慰问司长团”，批复11天、实际行程13天，其中6天在法国和智利。

　　缘何有预算，仍旧违规不断？马国贤等专家认为，我国于2000年起各地陆续实施的预算制度，预算编制采用“部门预算公式”：部门预算＝基本支出预算＋项目预算。前者按人员编制和公用经费标准，后者根据预算单位实际需要，采用项目方式编制。由于部门预算能控制行政人员和对项目资金专款专用，在当时的“吃饭财政”下，能挤出一点钱搞项目就不错了，因而它受到各级政府重视。但缺点是，它缺乏对项目膨胀的控制机制，随着我国财政规模扩大和项目预算比重提高，其不适应的一面逐渐暴露。

　　其一，预算项目过多。当前我国预算项目(含转移支付专项)膨胀严重，马国贤调研获得数据，2012年某省级预算有5000多个项目，其中转移支付专项有2000个。河南省某县财政有近千个预算项目，70%在10万元以下，有198个是省级专项。

　　其二，项目过杂。从性质看，既有战略性项目，又有行动性项目。从内容看，既有业务费项目，也有政策性项目和建设性项目。由于性质混杂，难以形成科学的管理办法。

　　其三，项目过散。从用途看，约有70%的预算项目是补充业务费的，发展性项目不足20%；从管理看，差不多每个预算单位有10～30个项目，因而“项目是个筐，什么都往里装”。

　　这就导致财政、审计监督失效。马国贤指出，一个县的财政监督编制不过3人，如何监督上千个项目？为此，他们只能是“告发了才查账”。

　　项目过多，对审计来说，也是难题。监督是最后的防线，失去了监督，专款专用就形同虚设；同时项目过于具体，也导致绩效评价“做不了”，或者绩效评价成本过高而“不能做”，最终引发不能根治的“跑部钱进”式腐败和“三公支出”漏洞堵不胜堵。

　　突出绩效完善项目管理全过程

　　专家建议，需要重建“部门预算模式”，将部门预算分为基本支出预算、业务费预算和项目预算。业务费预算中将会议、购置、修缮、出国经费等“三公”经费纳入，项目预算则特指部门用于发展性项目的预算，分为事业费类、工程类和政策类项目(含转移支付专项)预算，采用项目化管理，单独列出。

　　马国贤进一步指出，项目化管理是一种基于绩效管理，以预算项目为对象，以环节化管理为基础的管理方式。它分为前期环节：包括项目(政策)的可行性研究、项目申报和前期评价、项目的立项等；中期环节：项目的实施和中期评价；后期环节：完成项目的结项、资金结算、对项目结果绩效评价、评价结果公示等。就是说，一个项目只有经过以上环节才算完成。单位在申报项目时，还应附绩效目标、预算和可行性报告。在项目评审上实行“成熟一个、评审一个”，评审通过的项目纳入财政的项目库管理。

　　另一方面，专家认为，信息公开和透明度的问题难以回避。上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪认为，“透明财政”是未来的方向，公开什么、何时公开、向谁公开都应具体规定好，增加法律的可操作性，加强社会各界和人大代表对政府花钱的监督力度。

　　从预算编制来说，蒋洪认为，政府收支分类科目应当按照其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。只有这样，才能把政绩工程、形象工程和不合理的公款消费等各种支出识别出来。未来还得有更细化的信息，如“三公”中的出国费，是多少人、去了哪里、有什么成效，都得一一提供。

　　要规范政府的收支行为，还要强化各级人大的审查和监督职能。在现行预算法中，有关人大对政府花钱如何监督的规定并不明确，甚至有时审批形式化、“走过场”。蒋洪说，除了一些特殊信息外，人大在获取预算信息方面应该不受限制，“要什么给什么”；不仅如此，还应给予人大代表足够的审议时间和完善的修改流程。